Texto construído a partir da colaboração de Mariana Mazzini Marcondes (professora de Administração Pública e Gestão Social/DAPGS e coordenadora do Observatório das Desigualdades da UFRN e doutora em Administração Pública e Governo pela FGV/EAESP) Para ver ou ouvir clique no vídeo acima!
Para introduzirmos nossa definição de políticas públicas, podemos considerar que a pergunta “O que é política pública?” tem muitas respostas, como Joan Subirats e Stella Theoudolou. Apesar das diferenças entre essas respostas, há um certo grau de consenso sobre o que está em disputa nas definições. É o que Leonardo Secchi chama de nós conceituais. Na discussão que vamos apresentar, chamamos esses nós de blocos conceituais e adicionamos um quarto. Entendemos que, com base nesses blocos, é possível que cada pessoa monte seu conceito, desde que mantenha a coerência com as posições assumidas. A montagem do nosso conceito parte desses/as e outros/as autores/as citados/as e, especialmente, de Marta Farah.
O primeiro bloco conceitual pode ser introduzido por uma pergunta: política pública é um monopólio do Estado? Em outras palavras: O Estado é o protagonista? Há diferentes respostas, que vão desde abordagens mais “estadocêntricas” até as “multicêntricas”. Há definições como a de Dye, para quem a política pública é “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Por outro lado, há autores que trabalham a ideia de ação pública, como Peter Spink. Nesse caso, não só o Estado protagoniza essas ações, mas também a sociedade civil, que pode atuar inclusive em contraposição ao Estado. Essa segunda abordagem é um campo muito rico para quem discute Gestão Social. Em nossa definição, vamos considerar o Estado como um ator relevante para o processo de política pública, mas vamos adotar a noção de ação pública. Nesse sentido, podemos entender como parte de uma política pública tanto a criação do Programa de Aquisição de Alimentos, quanto às ações de cooperativas de economia solidária.
Aproveitamos aqui para remeter vocês a dois conceitos do Glossário: Gestão Social e Ação Pública.
O segundo bloco conceitual é o que diz respeito à política pública ser uma ação ou também uma omissão. Há definições como a de O’Donnel, para quem a política pública é “o Estado em ação”. Mas há autores, como Dye, que entendem que a política pública é “o que o governo escolhe fazer ou não fazer”. Em nossa definição, vamos assumir que política pública é, sobretudo, uma ação. Mais precisamente, um curso de ação. Nesse curso de ação, pode haver omissões que integram as políticas públicas. Nesse sentido, é possível discutir que a omissão estatal de regulamentar os impostos sobre grandes fortunas é parte da política tributária brasileira, assim como é parte da política fundiária a não ação em relação a uma reforma agrária e urbana profunda.
O terceiro bloco diz respeito ao que está incluído no conceito de política pública; se são os programas e diretrizes estruturantes ou se também fazem parte as ações do nível operacional. Ainda que com alguma frequência nós associemos as políticas públicas aos grandes programas e projetos, como o Bolsa Família, Minha Casa, Minha Vida, Programa de Aquisição de Alimentos, a dimensão operacional também pode ser incluída no curso de ação que está envolvido na política pública. A decisão de um funcionário da prefeitura de apagar um grafite em um muro pode ser entendida como parte de uma política pública de acesso à cultura e à arte urbana, por exemplo. E isso é muito importante para quem discute a implementação de políticas públicas.
Finalmente, um quarto bloco conceitual diz respeito à dimensão normativa da política pública. Será que uma política pública existe sempre para superar um problema? Toda política pública tem uma visão de onde se assume que se pretende chegar (exemplo: erradicar a pobreza ou enfrentar a violência contra as mulheres). Mas, se nós adotarmos uma visão mais crítica, é importante considerar que algumas políticas públicas podem inclusive contribuir para que determinados problemas existam e sejam legitimados. Por exemplo: será que um sistema tributário que não seja progressivo realmente contribui para enfrentar desigualdades? Ou uma universidade sem ações afirmativas… Ela realmente contribui para ampliar a inclusão, ou ela legitima um acesso desigual por parte das elites? Assim, é importante considerar que as políticas públicas são indissociáveis das interações entre atrizes e atores políticos, e de seus discursos, ideologias e conhecimentos. Mas que elas também integram um contexto institucional, sendo necessário considerar as regras do jogo (normativas e legais) e as instituições políticas.
Assim, partindo da definição de Marta Farah e adaptando-a em partes, nós assumimos aqui que a política pública é um curso de ação pública, para responder a um problema público. Esse curso de ação é integrado por ações e omissões do Estado, mas também por outros atores e outras atrizes. O curso da ação é constituído a partir das disputas e alianças entre atrizes e atores, em determinado contexto institucional, e se baseia em conhecimento técnico e em outras formas de saber, que, por sua vez, são permeadas por discursos e ideologias.
Essa é a definição que nós construímos a partir das autoras e dos autores e dos blocos conceituais. E a de vocês?
Quer saber mais? Leia:
FARAH, Marta Ferreira Santos. Administração Pública e Política Pública. Revista de Administração Pública (RAP), v.45, p.813 – 836, 2011
FARAH, Marta Ferreira Santos. Abordagens teóricas no campo de política pública no Brasil e no exterior: do fato à complexidade. Revista Do Serviço Público, v. 69, p. 53–84, 2018. Disponível aqui.
FREY, Klaus. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Revista de Ciências Humanas, v.13, n.17/18, 1997.
SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. 2ª ed. São Paulo: CENGAGE Learning, 2014
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Sociologias. Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45
SUBIRATS, Joan et al. Análisis Y Gestión de Políticas Públicas. 2ª edição. Barcelona: Editorial Planeta, 2012THEODOULOU, Stella Z. and CAHN, Matthew A. Public policy: the essential readings. Prentice Hall, Upper Saddle River, New Jersey, 1995